北京密云：“玻璃幕墻”下的財(cái)政資金監(jiān)管(一)

　地處北京遠(yuǎn)郊的密云縣，財(cái)政信息化建設(shè)一直走在全國(guó)市縣中的前列。記者在近日的采訪中得知：這里的財(cái)政人為做精、做細(xì)財(cái)政管理這篇大文章，努力打造出財(cái)政資金監(jiān)管的“玻璃幕墻”。

　　他們從信息化入手，研發(fā)出以“七大管理模塊”為核心的財(cái)政管理平臺(tái)，成為較早一批財(cái)政監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+”的踐行者和受益者。更令人嘆服的是，財(cái)政管理平臺(tái)中，除了財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)模塊外，其余六項(xiàng)成果均獲國(guó)家專利。

　　揭開“玻璃幕墻”的面紗

　　一套財(cái)政資金監(jiān)管系統(tǒng)讓全縣的財(cái)政收支情況盡收眼底，不僅容易找到財(cái)政發(fā)力增效點(diǎn)，而且隨時(shí)可為政府決策提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參考建議。

　　30年前算盤不離手的老財(cái)政張亞東如今已然成了“電腦控”。除了開會(huì)、調(diào)研，他基本上都在電腦前，“有了這套系統(tǒng)，不僅全縣的財(cái)政收入情況可以實(shí)時(shí)知曉，一目了然，而且每一筆支出的流向也都能看得一清二楚，我們可以隨時(shí)為縣領(lǐng)導(dǎo)決策提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參考建議�！�

　　作為密云縣財(cái)政局長(zhǎng)的張亞東，也是這套系統(tǒng)的總設(shè)計(jì)師，他給記者分析說，現(xiàn)在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的形勢(shì)要求財(cái)政政策進(jìn)一步發(fā)力增效，但發(fā)力增效一定要有的放矢，不然就達(dá)不到預(yù)期的目的。

　　“我一直認(rèn)為財(cái)政收支情況是宏觀經(jīng)濟(jì)的晴雨表，能反映出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行態(tài)勢(shì)�！彼�頗為自豪地說，“我們研發(fā)的這套財(cái)政資金監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行五年來，對(duì)了解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況非常有幫助，"陰天下雨"隨時(shí)都能掌握，很容易找到財(cái)政發(fā)力增效點(diǎn)�！�

　　“大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、"互聯(lián)網(wǎng)+"正在引領(lǐng)新一輪時(shí)代變革，也不斷催生著財(cái)政監(jiān)管模式的變革。我們的這套財(cái)政資金監(jiān)管，實(shí)際上就是運(yùn)用"制度+技術(shù)"構(gòu)建一堵從財(cái)政收入到支出的全過程透明的"玻璃幕墻"�！睋�(jù)張亞東介紹，這套系統(tǒng)就是以金財(cái)專網(wǎng)為基礎(chǔ)，通過七大管理模塊形成一個(gè)閉環(huán)式財(cái)政監(jiān)管體系：財(cái)政收入管理系統(tǒng)將全縣5萬多家稅源戶全部納入監(jiān)管視野，并實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)分級(jí)監(jiān)管；財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、政策標(biāo)準(zhǔn)庫、動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫“三庫合一”，使預(yù)算情況一目了然；指標(biāo)內(nèi)部操作管理系統(tǒng)對(duì)14項(xiàng)財(cái)政性資金全部實(shí)行指標(biāo)化管理，從源頭上規(guī)避資金使用風(fēng)險(xiǎn)；零余額基本賬戶監(jiān)管系統(tǒng)將收入、支出功能合二為一，實(shí)時(shí)監(jiān)控?fù)芨顿Y金使用情況；預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)確保國(guó)庫集中收付、政府采購(gòu)、投資評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)的順暢銜接；國(guó)庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建立國(guó)庫集中支付預(yù)警機(jī)制；非稅收入收繳管理系統(tǒng)將非稅收入收繳管理、預(yù)算單位實(shí)有資金管理、行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理統(tǒng)一整合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算單位非稅收入收繳、資金往來票據(jù)使用和實(shí)有資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

　　密云縣以“七大管理模塊”為核心的財(cái)政管理平臺(tái)，可以稱得上地方財(cái)政資金監(jiān)管系統(tǒng)性升級(jí)的范本。如今，這一整套監(jiān)管體系正從縣級(jí)向鎮(zhèn)街、村級(jí)延伸，不僅得到協(xié)作單位和預(yù)算單位的普遍接受和認(rèn)可，也得到上級(jí)單位的充分支持與肯定。

改革先革自己的命

　　過去科長(zhǎng)拿張支票就把錢領(lǐng)出來了，現(xiàn)在至少要經(jīng)5到7個(gè)崗，才能把錢撥出去，由業(yè)務(wù)科室專管員下指標(biāo)，科長(zhǎng)、主管副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)審核，然后再由國(guó)庫科經(jīng)辦人員、科長(zhǎng)審核，這就至少5道關(guān)了，任誰也玩不了貓膩了。

　　現(xiàn)年56歲的張亞東，從20世紀(jì)90年代初擔(dān)任預(yù)算科長(zhǎng)開始，先后經(jīng)歷了1994年的分稅制改革、2000年的部門預(yù)算改革等當(dāng)代財(cái)政改革重大事件。當(dāng)一項(xiàng)項(xiàng)改革逐步把財(cái)政體系推向現(xiàn)代化發(fā)展的快車道時(shí)，他敏銳地意識(shí)到，運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念和信息化管理平臺(tái)，是財(cái)政資金監(jiān)管走向現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵所在，也是財(cái)政體系向高效、透明發(fā)展的大勢(shì)所趨。

　　“財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以第一步是科學(xué)確定改革步驟。”在張亞東看來，預(yù)算是“大腦”，國(guó)庫是“心臟”，其他業(yè)務(wù)科室就像胳膊腿兒，這種機(jī)制決定了改革的順序。

　　他告訴記者，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、研討，一個(gè)新型的財(cái)政資金監(jiān)管體系的總體設(shè)計(jì)基本成型，就是要按照“財(cái)政收入管理、財(cái)政預(yù)算管理、指標(biāo)內(nèi)部操作管理、零余額基本賬戶監(jiān)管、預(yù)算執(zhí)行管理、國(guó)庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控、非稅收入收繳管理”的順序研發(fā)。

　　這樣一來，財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)就全部處于透明監(jiān)管之下，也意味著以往固有的部門利益將要被打破，其中的阻力可想而知。

　　“改革首先就是要革我們自己的命。”密云縣財(cái)政局副局長(zhǎng)吳成剛舉例說，過去科長(zhǎng)拿張支票就把錢領(lǐng)出來了，現(xiàn)在至少要經(jīng)5到7個(gè)崗，才能把錢撥出去，由業(yè)務(wù)科室專管員下指標(biāo)，科長(zhǎng)、主管副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)審核，然后再由國(guó)庫科經(jīng)辦人員、科長(zhǎng)審核，這就至少5道關(guān)了，任誰也玩不了貓膩了。

　　這個(gè)針對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部研發(fā)的指標(biāo)操作管理系統(tǒng)，確實(shí)起到了相互制約、相互監(jiān)督的作用�！爱�(dāng)時(shí)有些同志不是很理解，我在內(nèi)部會(huì)議上說，不是對(duì)各個(gè)科室不信任，而是我們的管理機(jī)制就需要這樣，監(jiān)督不代表不信任�！睆垇問|告訴記者。

　　事實(shí)證明，這樣相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，對(duì)工作隱患確實(shí)起到嚴(yán)格監(jiān)督和未雨綢繆的作用。

　　據(jù)密云縣財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)張榕華介紹，在這套系統(tǒng)運(yùn)行之前，專項(xiàng)資金不走指標(biāo)化管理，審核流程也缺少相應(yīng)的中間環(huán)節(jié)，難免出現(xiàn)“人情專項(xiàng)資金”“領(lǐng)導(dǎo)打招呼專項(xiàng)資金”。而指標(biāo)內(nèi)部操作管理系統(tǒng)把14項(xiàng)專項(xiàng)資金全部實(shí)行指標(biāo)化管理，要撥款必須先有指標(biāo)，這相當(dāng)于一道“防火墻”，從源頭上規(guī)避了資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

　　國(guó)庫集中收付制度改革走向縱深的關(guān)鍵，是規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶管理。盡管經(jīng)過多次清理，每個(gè)縣屬預(yù)算單位還是保留了一個(gè)零余額賬戶和一個(gè)基本賬戶。財(cái)政對(duì)零余額賬戶能隨時(shí)監(jiān)控，但監(jiān)控不到基本賬戶，預(yù)算單位只要將零余額賬戶資金轉(zhuǎn)移到基本賬戶，同樣可以逃避財(cái)政監(jiān)管。

　　為解決這一問題，2010年10月，密云啟動(dòng)了預(yù)算單位單一零余額基本賬戶管理改革工作，將零余額專用賬戶與基本賬戶合并，統(tǒng)一為既能收又能支、財(cái)政還能監(jiān)管的零余額基本賬戶，在北京市率先實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位只有一個(gè)單一零余額基本賬戶的規(guī)范管理。

　　“一開始，很多預(yù)算單位并不愿意推行這項(xiàng)改革，他們覺得在資金使用上不方便了，有的甚至還打電話來質(zhì)問我們管那么嚴(yán)干什么？”張亞東說，“我們把其中的利害關(guān)系、預(yù)期效果向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)透徹，縣委縣

　　政府印發(fā)了《密云縣預(yù)算單位零余額賬戶管理改革實(shí)施方案》，我們同步制定了《密云縣財(cái)政局預(yù)算單位實(shí)有資金撥付內(nèi)部流程》等配套辦法，研發(fā)了預(yù)算單位實(shí)有資金管理系統(tǒng)作為信息技術(shù)支撐，改革才得以繼續(xù)推行�！�

　　很快，效果就顯現(xiàn)出來：預(yù)算單位不僅感覺用錢更加及時(shí)便利了，而且都點(diǎn)贊“財(cái)政替我們把了一道關(guān)”；財(cái)政監(jiān)管也“有跡可循”了，小到預(yù)算單位買支筆，大到項(xiàng)目支出，都一目了然；財(cái)政資金統(tǒng)籌使用更加規(guī)范高效了。

　　從這幾年的運(yùn)行情況來看，密云縣在盤活財(cái)政存量資金、減少結(jié)余方面確實(shí)成效顯著，支出進(jìn)度一直排在北京市前列。

財(cái)政改革踐行“木桶原理”

　　由七大模塊形成的相互銜接、密不可分的閉環(huán)式管理體系，涵蓋了從收入、預(yù)算到支出、監(jiān)管的整個(gè)操作流程，實(shí)現(xiàn)了“事事有人管，管理靠閉環(huán)，閉環(huán)保安全”。

　　作為密云縣財(cái)政資金監(jiān)管體系創(chuàng)新的直接推動(dòng)者，張亞東意識(shí)到，以往的財(cái)政改革雖然屢有突破，但各部門管理水平、管理模式的參差不齊，使整體推動(dòng)很難實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，這就像人們常說的“木桶原理”，盛水的多少取決于最短的一塊木板。

　　“現(xiàn)在來看，財(cái)政資金監(jiān)管體系的提升，不僅要把短板補(bǔ)齊，還要在板與板之間實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接�！睆垇問|告訴記者，“如何利用信息化平臺(tái)把單項(xiàng)改革連在一起，是財(cái)政資金監(jiān)管獲得整體性效應(yīng)的關(guān)鍵�！�

　　基于這一理念，由七大模塊形成的相互銜接、密不可分的閉環(huán)式管理體系，涵蓋了從收入、預(yù)算到支出、監(jiān)管的整個(gè)操作