全過程投資控制需要確定造價管理的地位

    建設(shè)項目投資管理國外通常采用全過程控制方式，我國自 20世紀 80 年代起也在推行這一方式，但推行效果仍不盡人意，原因之一是在建設(shè)項目從事投資控制工作的造價師或造價咨詢管理機構(gòu)沒有確定地位，不像建造師始終是工程項目實施的管理者，而是替補或陪襯。投資( 造價) 管理由于執(zhí)業(yè)資格主體的不確定性，使得管理工作不連續(xù)，不能實現(xiàn)全過程控制。

    1. 建設(shè)項目全過程投資( 造價) 控制

    工程建設(shè)管理是一項復(fù)雜而專業(yè)的工作，它的三大控制目標(biāo)是質(zhì)量、進度和投資。三大目標(biāo)是個既統(tǒng)一又矛盾的整體，其理想值是高質(zhì)量、低投資、短工期。通常人們對工程進度和質(zhì)量很重視，而對工程造價控制關(guān)注不多，在實際的工程建設(shè)中，經(jīng)常會出現(xiàn)預(yù)算超概算，決算超預(yù)算的現(xiàn)象，主要是因為沒有進行工程造價的全過程控制。建設(shè)項目的花費站在業(yè)主角度是投資，而站在項目管理角度是造價。投資( 造價) 控制是多層次多方面的，從編制投資估算、初步設(shè)計概算、施工圖預(yù)算和確定招投標(biāo)合同價，到最后的竣工決算，由粗到細、由淺入深的逐步分解、逐層控制。

    全過程投資控制是要在目標(biāo)效果、建設(shè)投入、壽命周期等因素形成的系統(tǒng)中，根據(jù)各階段工作的性質(zhì)和特點進行動態(tài)控制，尋求合理、有效的任務(wù)組合和解決方案，改變工程中造價估算、概算、預(yù)算和承包合同價、竣工決算價缺乏連續(xù)性的狀況，從而盡可能地為建設(shè)項目創(chuàng)造效益。對工程項目造價進行全過程控制不僅可有效防止突破投資限額，其更重要的是可促進建設(shè)、施工以及設(shè)計單位的管理，從而使投入建設(shè)項目的人力、物力、財力等有限資源得到充分利用，最終取得最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。

    國外建設(shè)項目投資控制與項目管理模式相對應(yīng)，具有代表性的有項目管理模式、工料測量師模式和工程積算模式三種。

    以美國為代表的建設(shè)項目管理模式( CM 模式)［1］，其投資控制特點是以項目質(zhì)量及目標(biāo)效果為主線，成本分析、設(shè)計方案經(jīng)濟評估、工程材料及施工工藝等經(jīng)濟方面建議圍繞項目品質(zhì)進行，雖沒有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工程量計量方法，招標(biāo)文件中也沒有工程量清單，每個投標(biāo)商都要根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計圖紙計算工程量，然后依據(jù)自己所掌握的有關(guān)勞務(wù)、材料、設(shè)備的價格以及確定的管理方式和工藝技術(shù)計算費用和利潤。承包商設(shè)有專門負責(zé)成本控制的機構(gòu)和人員，有自己的成本估價系統(tǒng)。美國計算工程成本的標(biāo)準(zhǔn)不是由政府部門組織編制的，而是由行業(yè)協(xié)會、企業(yè)或政府機構(gòu)根據(jù)自身的具體情況制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。各地的咨詢機構(gòu)根據(jù)本地區(qū)的特點和數(shù)據(jù)積累，制定出單位面積的消耗量和計價指標(biāo)，由此作為所管轄項目的成本估算標(biāo)準(zhǔn)。

    以英國、我國香港為代表建設(shè)項目管理投資控制采用工料測量師模式［2］，這種模式的特點是以目標(biāo)成本控制為主線，一經(jīng)批準(zhǔn)或確定投資估算，便以此為目標(biāo)，進行技術(shù)經(jīng)濟論證和設(shè)計優(yōu)化及相關(guān)專業(yè)協(xié)調(diào)。工程量計算使用的是測量師學(xué)會編制的建筑工程量計算規(guī)則，工程計價依據(jù)成本指數(shù)和價格指數(shù)。指數(shù)由政府和企業(yè)各自獨立發(fā)布，建筑工料綜合成本指數(shù)、人工指數(shù)和材料價格指數(shù)是建筑署和私人工料測量行分別編制的。建筑署按季編制的投標(biāo)價格指數(shù)主要用于協(xié)助評估目的的建筑成本數(shù)據(jù)調(diào)整，同時用于建筑署負責(zé)的新建筑工程項目投標(biāo)價格水平的衡量指標(biāo)，工料測量師編制的成本指數(shù)是評標(biāo)及成本控制的依據(jù)。

    日本建設(shè)項目管理投資控制采用工程積算計價模式［3］，這種模式的特點是按階段進行投資控制，應(yīng)算作以工期為主線，控制的重點在“量”和“價”上，其工程“量”和“價”是分開的，量是公開的，價是保密的。所有工程一般先由建筑積算人員按“建筑工程積算基準(zhǔn)”規(guī)則、設(shè)計圖及設(shè)計書計算出工程量，并對工程數(shù)量進行調(diào)查、記錄和合計，形成建筑物的清單，進行價格競爭。日本的工程造價管理類似我國的定額取費方式，其工程計價的前提是確定數(shù)量，即工程量。建設(shè)省制定一整套工程計價標(biāo)準(zhǔn)，即“建筑工程積算基準(zhǔn)”，該基準(zhǔn)被政府公共工程和民間工程廣泛采用。

    無論以哪一個要素為主線，三種控制模式均以技術(shù)經(jīng)濟分析為控制造價的主要手段，以期獲得最優(yōu)性價比，更重要的是無論采用哪種模式，負責(zé)造價控制的人員或機構(gòu)始終不變。

    我國的工程項目投資控制管理將上述三種管理模式混合在一起，與日本工程積算模式相似度高些，但沒有形成系統(tǒng)。建設(shè)方傳統(tǒng)上習(xí)慣將造價師劃歸工程部或工程總監(jiān)管理，不能獨立行使管理權(quán)利，即使聘請造價咨詢機構(gòu)，造價咨詢機構(gòu)也往往作為第三方，總是在工程算賬時才想起咨詢公司，可此時咨詢公司對事前、事中的控制和監(jiān)管不到位，對承包合同、工程月度款、簽證、變更中涉及造價的內(nèi)容管理不力，導(dǎo)致結(jié)算扯皮，甚至引起法律糾紛，最終影響項目的竣工。出現(xiàn)這些問題后又常常將矛頭指向造價師或造價咨詢機構(gòu)，其地位十分尷尬。因此，在建設(shè)項目的初始階段造價師就介入或引入工程造價咨詢機構(gòu)，獨立進行全過程控制，根據(jù)投資人的要求以及建設(shè)的客觀條件進行綜合研究，確定一套切合實際的方法和措施，對投資決策階段、設(shè)計、承發(fā)包和施工階段的工程造價進行積極主動的控制，改變目前造價師工作范圍僅控制工程付款比例，具體說就是做到中期不超付和結(jié)算不多付，不管前( 技術(shù)經(jīng)濟分析和方案確定) ，不顧后( 運營成本是否合理) 的局面，以達到預(yù)期的目標(biāo)，真正有效地控制項目投資、合理安排建設(shè)資金。

    我國建設(shè)項目全過程投資控制方式倡導(dǎo)的和實行的不一致的根源固然與造價師及造價咨詢機構(gòu)自身水平有關(guān)，但與我國投資控制理論、投資控制機構(gòu)和投資控制執(zhí)業(yè)管理體制及市場環(huán)境對造價管理人員和造價管理機構(gòu)的定位分不開。政府對建筑行業(yè)的管理體制仍然是以條塊分割、行政指令為主，倡導(dǎo)市場監(jiān)管，但市場監(jiān)管不到位，建設(shè)項目投資控制被人為割裂。

    在機構(gòu)設(shè)置方面，建設(shè)項目投資咨詢機構(gòu)的設(shè)立與運行屬發(fā)改委管理，根據(jù)《工程咨詢單位資格認定辦法》和相關(guān)條款解釋，規(guī)定具備建委認定的工程設(shè)計、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理、設(shè)備監(jiān)理的資格，可以在其依法取得的工程咨詢單位資格證書上予以體現(xiàn)相應(yīng)內(nèi)容，且工程項目管理資格分為全過程策劃( 不承擔(dān)建設(shè)準(zhǔn)備和實施階段具體業(yè)務(wù)) 、全過程策劃和準(zhǔn)備階段管理、全過程策劃和實施階段管理、全過程管理( 可承擔(dān)全過程策劃和準(zhǔn)備、實施階段具體業(yè)務(wù)) 四種類別［4］。由此可見，投資咨詢機構(gòu)的功能涵蓋了建筑行業(yè)所有咨詢機構(gòu)功能，在資格認定上只是重復(fù)。雖然管理資格均強調(diào)“全過程”，但能夠?qū)崿F(xiàn)這一功能的機構(gòu)幾乎沒有。另外，管理部門對政府投資和私人投資的管理沒有實質(zhì)區(qū)別，套用一種模式，建設(shè)項目的管理控制蛻變成應(yīng)付或者是階段性控制管理。

    根據(jù)《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》規(guī)定，工程造價咨詢企業(yè)屬于建委管理，工程造價咨詢企業(yè)是指“接受委托，對建設(shè)項目投資、工程造價的確定與控制提供專業(yè)咨詢服務(wù)的企業(yè)”［5］，是投資咨詢機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的一部分，但又是獨立的機構(gòu)，兩者關(guān)系不明確。在管理內(nèi)容上，造價管理雖然國家頒布了清單計價規(guī)范，但組價規(guī)則等仍有定額影子存在，沒有真正做到量價分離，既有量又有價的工程定額仍占主要地位，管理界限模糊。

    設(shè)計和監(jiān)理機構(gòu)也有投資控制的功能，前者依據(jù)自己設(shè)計的圖紙?zhí)峁┕こ谈潘悖�后者依�?jù)合同控制付款，均為階段性工作。

    在執(zhí)業(yè)資格方面，投資( 造價) 控制存在多種執(zhí)業(yè)資格主體，且職能交叉。目前我國設(shè)立的與投資控制相關(guān)的執(zhí)業(yè)資格有四個，分別是: 注冊咨詢工程師( 投資) 執(zhí)業(yè)資格、注冊造價工程師執(zhí)業(yè)資格、注冊監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格、投資建設(shè)項目管理師執(zhí)業(yè)資格，另外還有項目管理專業(yè)人員認證和招標(biāo)師職業(yè)水平評價。這些執(zhí)業(yè)主體分別在不同的機構(gòu)工作，在建設(shè)項目不同階段發(fā)揮作用，但沒有一種是參與到建設(shè)項目全過程控制管理的。而國外建設(shè)項目投資控制執(zhí)業(yè)主體只有一種，這種繁雜的格局，客觀上造成投資控制體系斷裂，造價師或造價咨詢機構(gòu)沒有確定的地位不足為怪。

    有關(guān)建筑行業(yè)的法律法規(guī)及管理辦法不能說不全面［6］，從承攬業(yè)務(wù)資質(zhì)到執(zhí)業(yè)資格，從企業(yè)分級到個人繼續(xù)教育，林林總總，但必須看到有法不依、執(zhí)法不嚴的后果是使整個行業(yè)風(fēng)氣的敗壞和市場環(huán)境的惡化。政府管理部門的管理方式不適應(yīng)建筑市場狀態(tài)，對設(shè)計、監(jiān)理、咨詢企業(yè)的工作質(zhì)量沒有跟蹤評估，具有執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員也只注重職務(wù)職位和薪酬，不注意知識更新和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，工作作風(fēng)浮躁等等，這些都成為阻礙建筑市場健康發(fā)展的痼疾。

    推行建設(shè)項目全過程投資控制的關(guān)鍵是理順管理機制，明確唯一執(zhí)業(yè)資格，也就是給負責(zé)投資( 造價) 管理的人員和機構(gòu)一個明確的地位。注冊咨詢工程師、投資管理師、項目管理師、注冊造價師、招投標(biāo)師、監(jiān)理工程師在不同的機構(gòu)和部門工作，穿插于建設(shè)項目各個階段，部分工作內(nèi)容和職能交叉重疊，造成責(zé)任不明，界限不清，導(dǎo)致各階段控制不連續(xù)，全過程控制名存實亡。

    確立全過程控制主體機構(gòu)，如造價咨詢機構(gòu)，以注冊造價師( 或注冊咨詢師) 作為全過程投資控制的執(zhí)業(yè)主體資格，其他咨詢機構(gòu)和相應(yīng)執(zhí)業(yè)人員按建設(shè)項目各階段分別工作，保持各自獨立性，且互相監(jiān)督。

    對從事全過程控制工作的注冊造價師或注冊咨詢師有明確和較高的標(biāo)準(zhǔn)條件，如: 有一定年限工程經(jīng)驗; 具備財務(wù)管理知識和技能; 具有經(jīng)濟管理知識和技能; 有參與建設(shè)工程管理經(jīng)歷等等，樹立執(zhí)業(yè)資格人員形象，提高執(zhí)業(yè)資格人員認知度。

    頒布相關(guān)政策條例，推行建設(shè)工程代建制或項目管理制，使用國有資金進行建設(shè)的項目必須采用代建制或項目管理制模式。建設(shè)單位一般對建設(shè)項目不專業(yè)，在專業(yè)人員做專業(yè)事，專業(yè)事由專業(yè)人員做的社會專業(yè)分工趨勢下，這種制度是最好的選擇。

    另外，設(shè)計、咨詢、監(jiān)理等入門門檻高，卻缺乏有效的問責(zé)和淘汰機制，缺乏嚴厲的制裁辦法。確定建設(shè)項目投資控制主體資格后，形成各業(yè)務(wù)范疇間的監(jiān)督和制約，責(zé)任劃分清晰。同時建立執(zhí)業(yè)人員和機構(gòu)信譽檔案，進行嚴格監(jiān)控，對造成失誤或有違執(zhí)業(yè)道德行為的個人要限制執(zhí)業(yè)甚至禁業(yè)，其執(zhí)業(yè)單位也要承擔(dān)連帶責(zé)任，以此凈化行業(yè)環(huán)境。

    建設(shè)項目全過程投資控制是針對整個建設(shè)項目目標(biāo)系統(tǒng)所實施的控制活動，涉及到技術(shù)工藝、經(jīng)濟分析、組織架構(gòu)和合同成本等諸多方面，有大量的機構(gòu)和專業(yè)人員參與實施，需要各方共同協(xié)作完成的多方位、多層次的系統(tǒng)工作，由于各參與方在建設(shè)項目中所承擔(dān)的工作任務(wù)不同，角色不同，給項目帶來的影響也不同。造價師或造價咨詢機構(gòu)是建設(shè)項目中不可缺少的組成部分，因此調(diào)整造價人員和機構(gòu)的設(shè)置及管理模式、確定其位置顯得尤為重要。